对山西增量配电的十点认识

　　月20日，国家发改委办公厅向有关部门印发了《关于进一步推进增量配电业务改革的通知（征求意见稿）》，结合国家能源局近期发布的《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》分析，电力体制改革可能在未来一段时间内继续强势推动。

　　中吕所电力与能源建设部结合政策要求，就我省增量配电问题触及的几个实务问题进行梳理。

　　1变电、输电、配电的概念

　　变电：电力系统中，通过电压变换装置将低电压变换为高电压或将高电压变换为低电压的过程，称为变电，它为输电提供了条件。

　　输电：发电厂与用电负荷中心（指电能消费的集中地区）一般距离较远，将发电厂发出的电能通过升压变压器升压（变电）后，在高压架空输电线路上进行远距离的输送，直至用电负荷中心的全过程。

　　配电：电能通过高压输电线路的远距离输送，到达用电负荷中心后，就需要将电能分别配送至各个用户，这一电能的配送进程，称为配电，其包括高压配电、中压配电和低压配电。

　　2增量配电项目包括甚么

　　《通知》开篇就明确了配电项目增量的范围：

　　1是，纳入省、市配电计划，但没有核准;

　　二是，虽然项目核准但未在有效期内未开工;

　　3是，没有核准、建设手续的项目;

　　四是，手续齐全，但投资不足10%的项目;

　　5是，由于历史缘由，地方或用户无偿移交给电企业运营的配电设施，其资产权属关系依据相干法律关系肯定后，可纳入增量配电业务;

　　6是，根据需要展开具备配电功能的规划内220千伏增量配电业务试点的项目。

　　《通知》增量配电项目第五类项目的理解

　　《通知》规定的前四类项目较好理解，第五类项目旨在解决产权不清配电项目的未来提升改造问题。就我省而言，地方或用户无偿移交给电运营的配电项目不在少数，这类项目由于产权关系长时间未界定，致使地方、用户和电均没法对其投资进行提升改造。此类项目数量多、多涉民生（改造紧迫）。因此，《通知》将这类项目只要产权界定完成，便可纳入增量配电项目，进而可引进投资者进行投资改造。

　　笔者曾在《山西省配电项目PPP改造的实践探讨》一文指出“配电产权不明晰，致使PPP的委托主体没法确定”。对于这类项目《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》规定可由国有资产管理部门进行界定。

　　4我省增量配电项目认定需要进行调整

　　山西省发展和改革委员会《关于印发 山西省放开增量配电业务试点方案 的通知》（晋经信电力字〔2016〕280号）指出，增量配电资产包括两部分：一是对历史形成的，国山西省电力公司和晋能集团有限公司之外的存量配电资产，可视为增量配电业务;2是纳入配电年度建设计划中，电压等级在110千伏及以下的新增配电。

　　比较《通知》与《山西省放开增量配电业务试点方案》，我省增量配电项目的范围更为宽泛。未来《通知》生效后，我省新增配电项目则需依照《通知》要求实施。

　　5山西配电营业区域的划分机关

　　《通知》指出“配电区域的范围……按照《增量配电业务配电区域划分实施办法》的规定肯定”。《实施办法》第十条指出“地方相关主管部门应当在配电计划、项目论证、项目业主确定、项目核准（备案）等环节明确具有清晰地理边界的配电区域，出具配电区域划分意见……”。

　　《山西省放开增量配电业务试点方案》规定，“具有配电经营权的售电公司，应由省经信委肯定供电营业范围……”。因此，我省配电营业区域的划分机关是省经信委。

　　6山西增量配电业务项目业主实践中需要办理电力业务许可证（供电类）和供电营业许可证

　　国家能源局《售电公司准入与退出管理办法》《增量配电业务配电区域划分实施办法》均要求“增量配电业务项目业主按照有关规定申领电力业务许可证（供电类）”。《山西省放开增量配电业务试点方案》指出“拥有配电经营权的售电公司，应由省经信委确定供电营业范围，颁发供电营业许可证”。两者区分笔者在《关于山西行政区域内“电力业务许可证（供电类）”与“供电营业许可证”权属关系的法律浅析》中予以分析。

　　因此，我省增量配电项目业主在现阶段需要同时办理电力业务许可证（供电类）和供电营业许可证。

　　7一个配电区域内不同配电投资主体的资产如何处理

　　实践中一个配电区域内可能由于历史缘由存在多个配电投资主体已构成的资产。为了更好使增量配电项目的业主实行电力社会服务，《增量配电业务配电区域划分实施办法》指出，未来一个配电区域内，只能有一家售电公司具有配运营权，实行电力社会服务。《实施办法》还指出存量配电的项目主体可通过资产入股、资产转让、置换和租赁的方式实现存量配电由增量配电项目主体统一经营。

　　我们注意到《实施办法》给出的方案中，存量和增量配电项目实行主体多为国有公司。实行资产入股、转让如达到了一定金额还需依照《企业国有资产交易监督管理办法》规定的审批程序、公开交易等规定实施。

　　8电企业需要无歧视接入增量配电

　　《有序放开配电业务管理办法》规定“配电运营者享有公平接入电的权利。”《实施办法》要求“省级电企业应依照电公平无歧视开放的要求准确提供相干变电站的间隔位置……”，要求电企业不得以绝对控股增量配电项目作为接入条件。

　　对此笔者认为，虽然制度层面规定了电公司无轻视对增量配电放开接入，但并没有对所涉垄断行动认定和处罚作出进一步规定。另外，地方能源主管部门和国家能源局派出机构也在一定程度上存在职权交叉。

　　9增量配电项目是不是属于特许经营

　　《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条指出“鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营”，我省《市政公用事业特许经营管理办法》规定的特定范围暂无供电领域。截至目前可以查询到的配电项目特许经营项目有郑州航空港经济综合实验区增量配电业务试点特许经营;连云港市徐圩新区增量配电业务改革试点特许经营项目;重庆长寿经开区（八颗片区）增量配电业务特许经营业主优选项目;兰州新区职教园区增量配电业务试点特许经营项目等等。可见，目前政策并未明确指出增量配电可采用特许经营模式实行，但部分地区增量配电项目已开始试水。

　　从增量配电项目的特点分析，增量配电属于基础设施和公用事业的范围;配电区域内只能有一家配电项目主体实行范围内电力服务;增量配电项目由政府主管部门通过行政许可的方式实施。这些特征均符合特许经营的特点。通过“特许经营协议”将政府与投资方的权利义务明确有利于防范风险。

　　10增量配电项目需通过混合所有制方式实行

　　国家能源局关于增量配电制定的一系列文件均鼓励社会资本参与，而《通知》指出电企业应采取与社会资本合作的方式参与增量配电业务试点。换言之，增量配电业务必须有社会资本的参与，避免电公司绝对控股形成新的垄断。

　　需要注意的是，增量配电项目既要避免电企业形成新的垄断，也要防止电公司对增量配电项目发生“卖指标”由社会资本实际投资运营，忽视企业法人治理的情况。